财政学案例——精选推荐bob全站app

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　　城市土地价值节节攀升,尤其是位处城市中心的农村用地成为稀缺的土地资源。图为广州(楼盘)城中村文冲村实施改造。

　　日前,十八届三中全会正式闭幕,公报中尽管未提及房地产调控,但“要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,建立城乡统一的建设用地市场,完善金融市场体系,深化科技体制改革”以及“要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制”则给了市场无限的想象空间。

　　易居研究院副院长杨红旭认为,“建立城乡统一的建设用地市场”最终的结果,是农村集体组织可以像城市政府的土地部门那样,出让自己集体建设用地。但相关提法早在5年前已出现,至今仍在原地踏步,所以此次较之前仅在提法上去掉“逐步”二字,实际效果有待观察。不过,其中涉及地方土地财政及农民权益这一巨大的利益分割,将对楼市产生深刻影响。专题撰文:记者王荔珏

　　近年来,随着一系列改革,各地农地流转案例已有逐渐增多之势,但仍只局限于一村一镇的小范围内的流转。业界专家直言:这与我国“城乡二元结构”的体制遗留问题密不可分。

　　据了解,目前我国土地所有权归属分两类,一是全民所有制的国有土地;二是集体所有制的土地,主要包括农村集体土地。农民在一个集体里作为集体的一员,他对土地具有所有权。不过,这个所有权只通过两种方式实现:一是造房子的宅基地;二是联产承包责任田。但这所有权并不意味农民就可以支配、拥有或转换这一财产权。

　　在特定历史环境中,这种城乡的土地分制尽管对避免农村土地被大量圈占有着积极的作用,但随着我国城镇化推进步伐的加快,这一制度的负面作用明显显现。

　　由于城市居民被严禁购买和占用农村集体土地上的住宅,使得农村土地市场难以获得大规模的增量资金,这不仅导致了农村房屋和闲置宅基地使用权流转的停滞,也在很大程度上抑制了农村土地的流转价格。而农村土地被“贱卖”,又直接影响了农村人口向城市人口转变的物质基础。

　　在农村房屋和闲置宅基地使用权难以流转的同时,城市土地却因为大量开发且难以再生而不断在减少。随着城市人口不断增长,经济拓展和城市化进程的日益加快,城市土地资源呈现越来越紧缺的态势,而城市发展对土地的需求却仍在持续扩大。由此,城市土地价值节节攀升,尤其是城市中心稀缺宝贵的土地资源,愈发成为各大房企竞相争夺的热土高地。

　　据统计,今年以来全国各大城市的楼市火爆,“地王”频出。前三季度,北京(楼盘)、上海(楼盘)、杭州(楼盘)等地都录得卖地收入超过千亿,而广州今年前10个月的卖地金额也达到了612.6亿元,是去年全年412亿元的近1.5倍。火热的土地市场已引起各方关注。如何令城乡的土地“同地同价同权”已引起了高度重视。

　　日前,中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对媒体表示,建立城乡统一的建设用地市场,就必须让集体土地入市。其实,早在十几年前,广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规,全国不少地方也在试点。

　　记者了解到,像广东省的顺德,就是开展集体建设用地流转的先行者。早在2001年,顺德就获得国土资源部和国务院法制办的批准,成为全国农村集体土地管理制度改革试点城市。

　　其中,顺德区勒流镇江义村是最早尝试农地集中经营和集体建设用地流转的村庄,在这里,所创办的企业大多是本地的民营企业,五金、模具、服装都有。集体建设用地流转给村民带来了丰厚回报,全村年均可支配收入达到1500万元。全村4平方公里的土地被清晰地划分为住宅区、工业区和农田保护区,被村民视为比小城镇还漂亮的村庄。此外,学校、市场、劳动服务站、卫生站更是一应俱全。

　　据了解,在广东,自发的集体建设用地流转很早就大量存在,以前流转主要集中于经济发达、农村集体土地存量多的地区,采取的方式有作价入股、联营、租赁、抵押等,增加了集体收入。现在只不过从台下走到台上,无形变成了有形,进一步规范了市场。

　　日前,深圳宝安区凤凰社区也已成为深圳市首个原深圳“农村土地入市”试点,该宗地块位于深圳宝安区福永街道凤凰社区,邻近深圳机场和广深一级公路,用地面积14568平方米。预计最快将于今年年底实现挂牌出让。

　　早在今年1月18日,深圳市规土委、经信委、住建局联合发布其制订了“16”系统文件,其中最大的亮点就是经国土部特批,原深圳“农村土地”可入市交易。至于收益分配方式则有明确规定,所得收益凤凰社区和深圳市国土基金按3:7比例进行分成,成交后凤凰社区还

　　目前,该用地挂牌的前期各项工作正在开展之中,按照试点方案,该地块将于年底前通过深圳市土地房产交易中心,以挂牌方式公开出(转)让该土地使用权。此外,有媒体报道称,龙岗、坪山等区试点地块也在积极推进当中。

　　深圳市规土委相关领导就此表示,原农村集体经济组织在城市化后,不少土地在完善土地权益争议中存在政府拿不回、集体用不了的尴尬局面。

　　尽管说,农村土地流转的试点已在推进之中,但无可否认的是,目前,农村集体建设用地流转还受到诸多制约限制。郑风田就指出,如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要,只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化,才能真正地流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

　　举世瞩目的十八届三中全会于昨日下午闭幕,但广大人民群众广泛期待的房地产政策并未出现在晚间发布的三中公报中,甚至房地产、楼市等字眼,都没有出现。对此,有部分专家认为,三中公布中提及的土地政策是中央政府对房地产“釜底抽薪的做法”。

　　据搜狐财经报道,昨日晚间发布的十八届三中全会公报提出,建立城乡统一的建设用地市场,让广大农民平等参与现代化进程,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。

　　对此,中国社会科学院研究员曹建海表示,给予农民更多产权,是化解中国土地财政的重要举措。而后者则是造成我国房价逐年疯涨的“罪魁祸首”。

　　曹建海认为,一方面,给予农民更多产权将会减少地方政府对农村土地的征用,农民土地或不再办理征地手续,由农民直接开发;另一方面,农民的土地使用权或可以转让,土地产权多元化,将使得土地市场更加丰富,不再局限于地方政府征地。

　　曹建海还特别指出,这一政策是对地方政府土地财政的沉重打击,地方政府饥饿营销下的土地供应短缺问题将得到解决,由此造成的房价高涨问题也将因此减弱。同时,社科院农村发展研究所研究员英也持同样的看法。

　　英表示,如果农地可以自由上市交易,地方政府的土地收入必然会受到影响。他认为,土地财政受到波及其实并不是坏事,过去以牺牲农地、牺牲农民利益来换取城市建设的做法已经不合时宜。

　　据了解,土地财政、以及地方政府为了维持土地财政而人为制造的土地短缺问题,一直被认为是过去十年房价暴涨的关键原因。中金公司首席经济学家彭文生在近日发的一篇报告中指出,过去10多年房地产价格快速上升的经济社会基础,正是由于地方政府垄断土地供应等一系列因素。

　　中金报告表示,从长期看,改革主要作用于经济的供给面,改善经济结构,提高资源配置效率,对潜在增长率构成支撑,但这只能延缓潜在增长率放缓的步伐,无法改变由劳动力增长放缓以及我国经济规模扩大所带来的潜在增速放缓的趋势。

　　中金报告还认为,过去十多年,房地产价格快速上升的经济社会基础是地方政府垄断土地供应,财税扭曲、金融压抑、社会保障不平衡带来的收入差距扩大与储蓄率上升,以及货币信用支持投资扩张的增长模式。而上述改革正是针对这些扭曲因素。

　　值得玩味的是,对于公报的表述问题,也有学者认为,三中全会没提房地产合乎情理,一提房地产往往是老调重弹,给人以口舌,起不到积极作用,“本届政府在这个问题上三缄其口是为了赢得时间,政府退后,市场向前是大趋势。”

　　另据21世纪网报道,和过去多年以来的改革一样,本次改革仍只是渐进和阶段性的,不会完成于此一役。事实上,目前多种商品和服务的价格改革仍远未列入大的改革议程。比如:房价问题。

　　“房价问题比较复杂。”中国价格协会会长王永治举例说,他认为房价不属于一般商品和服务,因此不在一般的价格改革内容之列。他认为,目前价格改革的重点仍是资源、能源价格,主要要解决资源稀缺性,以及环境成本问题。

　　事实上,改革开放30多年以来,中国已经实现了大部分商品和服务的市场化。尽管统计数字显示的近年来物价增速最高的年份也不过5%左右,但是居民感受的物价涨幅远远不止这些。而更多的改革,仍远远未列入国家价格统筹解决,或者整体解决的范畴,这包括上述房价,还有社会怨声载道的出租车价格,以及社会各界质疑比较大的铁路价格。

　　但是这些改革,已经远远超出了价格本身改革的内容。原因是,像房价已经涉及到土地价格改革,财税体制改革等内容。同样作为要素的劳动力、土地、资金走向市场化的价格改革也远未启动,这表现在劳动力同工同酬、同地同价、利率市场化等进展难度大。

　　在本次全会召开之前,关于农村建设用地直接上市的话题已成为人们广泛热议的线世纪经济报道》报道,与前一届三中全会相比,对“建立城乡统一的建设用地市场”,十八届三中全会将“逐步”二字删除,这足以影响市场预期。

　　在目前的法律许可的范围,农民的宅基地既不能抵押,也不能出售给本村以外的人。但是,以长期租赁形式的变相买卖已遍布全国,他们期待有朝一日,这些房屋能够和城市的普通商品房一样同权同价。

　　这是一股巨大的说服力量。他们的理由十分充足:农民需要获得自己的财产性收入,需要通过房屋抵押获得发展资金。政府不应当垄断土地一级市场,应当允许集体建设用地直接上市。

　　但是反对的力量同样强大。最直接的力量来自地方政府,政府掌控了所有农地变为国有土地的渠道,通过垄断这个市场,赚取土地差价。2012年,政府的土地出让金收入高达 2.69万亿元。如果农村建设用地可以直接上市交易,那么地方政府赚取土地差价的机会大大减少。

　　第一个口子是国土部进行试点的增减挂钩政策。这项政策本意无可厚非,即缓解城市建设用地指标紧张,盘活闲置的农村建设用地。于是,在18亿亩耕地红线的压力下,由政府主导了一场宅基地置换城市建设用地指标的运动。

　　对于具有闲置宅基地的农民来说,因为本来买卖的范围只限于本村,几乎没有市场,也就没有市场价格。而通过增减挂钩和城市的建设用地指标建立了一个联动的管道,宅基地便可以增值。

　　在这一政策中,政府是主控力量:决定哪里和哪里进行挂钩、挂钩的面积、土地的价格等等。一些地区尝试建立交易市场,由供需双方自主进行交易,但市场规模不大,在全国也不普遍。

　　增减挂钩出现的最严重的问题是,地方政府片面追求建设用地指标,不顾农民利益,“赶农民上楼”。为此,中央专门下发文件,禁止“赶农民上楼”,但文件难挡巨大的利益。一些学者提出了反对的意见,机械地追求占补平衡并不一定是好事,政府本来就应当顺应趋势,适当增加城市建设用地指标。

　　决定》中。按照法律规定,中国农村的建设用地分为三种:宅基地、农村公共设施和公益事业用地与乡镇企业用地。

　　上述文件允许在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,农民可以依法通过多种方式参与经营,但不准用于房地产开发。这种方式让集体建设用地部分功能复活。

　　而早在2005年,广东省也曾制定地方法规,允许集体建设用地在一定条件下流转。这类试点在全国较为普遍。十八届三中全会的公报称,建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多财产权利,这些政策都意味着农村建设用地的口子进一步打开,但也不可能一蹴而就。

　　另据了解,农地流转,或农村建设用地直接上市,其面临共同的根本障碍:权属确定。按照一般的道理,应当是先确权,再流转。但在现实中,土地权属还处于模糊的状态,土地流转就轰轰烈烈地展开。

　　土地确权看似事小,其实问题非常复杂。自安徽小岗村带头打破集体所有制,实行分田到户后,集体所有制下的均分土地的制度并没有被彻底打破,全国大多数地区在分田到户之后仍然维持“三年一小调,五年一大调”的政策,根据各户劳动力、人口的多寡,对土地进行调整,以保证村庄内部土地资源的平均分配。

　　这套平均分配的体系使得土地的财产权利永远处于变动的状态,其变动的依据是人口的增加和减少。农民的土地财产权利和村社成员身份权紧密结合,互为依托。

　　十八届三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。

　　如何理解财政是国家治理的基础和重要支柱?未来财政体制改革会有哪些趋势?改革税制、稳定税负又意味着什么?昨日,相关领域专家对这些焦点问题进行了分析解读。

　　度—“国家治理的基础和重要支柱”。历届三中全会首次有这样的提法。这说明财政不仅仅是经济领域的问题,而是经济、、法律乃至影响各种社会活动的基础。

　　施正文表示,财政是规范国家行为的基础,此次将财政的重要性上升到很高的高度,除了提到国家治理,还提到“制度保障”。

　　中国财税法学研究会会长刘剑文表示,公报最突出的还是强调财政的重要性。强国之路,必须有财政作为支撑,这是实现“中国梦”的物质保障。此外,优化资源配置,实现市场统一与公平,财税体制改革是促进社会公平的基础。此次的提法表明,财政问题已经不单单是经济领域的重要问题,更是涉及了政府职能、社会治理,强调了财政在国家治理中的基础和支柱作用。

　　公报提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,对此,财政部财科所副所长刘尚希指出,以前更多是事权和财力相匹配的提法,“支出责任”不同于“财力”,“财力”强调的是钱的来源,而“支出责任”更强调谁花的钱,强调了“谁花钱,谁办事。”

　　他表示,目前我国的情况是,地方政府的支出责任过大,应该上移一部分。一些事项的执行权和支出责任可以上移到中央,比如大江大河的治理、边防等。

　　施正文表示,当前我国财政的根本问题是各级政府事权不明确,没有划分清楚。更没有在这个基础上明确支出责任,没有涉及财权划分。对此公报提出建立事权和支出责任相适应的制度,非常有必要。

　　中国财税法学研究会会长刘剑文表示,从“财力”到“支出责任”这一提法的改变,说明党进一步强调了财政问题在事权落实过程中责任的重要性。也就是说,各级政府部门在落实事权时,要更好地以财力为保障。同时,钱花得是不是合适,也应当予以规范。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇分析,公报中提出稳定税负的说法,至少释放了一个信号:不会加税。这在一定程度上能够消除大家害怕增税的疑虑。

　　数据显示,当前我国税收占GDP比重20%左右,无论个人的税负还是企业的税负仍然偏高。但是杨志勇认为,目前财政支出压力比较大,大幅减税不太现实。但是,税率可以下调,企业从而释放更多活力,经营效益好、利润高,自然会在总额上上交更多的税收。

　　施正文表示,这次提稳定税负,关键在于税制结构的调整。近来提出结构性减税的说法,公报提“稳定税负”,就回答了结构性减税的落点在哪里:优化税制。他认为,总体上税收要有增有减。在增税方面,比如环境税要出台;资源税需要改革;房产税扩围也是必然。有了增税,必然就有减税,比如在营改增之后,要降低税率;涉及房地产的10来种税收,要简化压缩;个税改革,起征点和征收方式调整。

　　中央和地方财政关系,十八届三中全会对财税改革的表述并不多,只提出“发挥中央和地方两个积极性”。对此,刘尚希认为,国家财政体制仍应坚持分税制,地方财政体制可因地制宜来确定。未来可能会给地方更多的自主权,有了自主权地方才能有积极性。

　　杨志勇表示,当前要适应中国的大国国情,需要调动地方积极性。如何调动?这就要确保地方政府做事情有财政保障。同时,要确保事权相对稳定。不能总是“中央点菜、地方买单”。同时,转移支付是需要的,但规模不宜太大。为此,可以赋予地方政府一定的财权,调动其积极性,否则当前的土地财政、地方滥发债的局面难以改变。

　　事权是否要上收?对此杨志勇并不乐观。他表示,政府很多经济职能和行政审批职能须简化,那么能够上收的也就是养老、医疗、教育等事权。这些上收之后,中央有没有可能比现在做得更好,这也需要仔细考量。

　　公报提出,要实现透明预算,改进预算管理制度。而此前从各部委、省份公布的情况看,公开的内容往往比较泛,看得到花了多少钱,看不见钱花在了哪里。

　　对此施正文表示,现代财政制度要求必须有透明预算,这是核心。而透明预算必须要保障公众的知情权、参与权和监督权,同时要确保审批和监督更加细致。透明预算,要让公众能看到政府活动范围和方向,看到每项支出的明细和合理程度。而至于如何落实,则需要系列政策配套。

　　中央财经大学教授曾康华表示,当前预算管理领域的主要问题表现在完整性、透明度离社会期望差距较大,预算立法、执法严肃性不足。他认为,改革的方向是以法治为导向,建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制,即预算权力的配置、制度设计应科学,预算的编制与执行过程应依法规范;预算报告应包含所有的政府收支信息,并按照便于分析、审批的要求编制好,完整、透明地展示政府的财务信息。

　　公报明确要完善财税立法,对此刘剑文分析,一方面表明现代财政制度里面法制、立法的重要性,二是说明我国在财税制度方面立法的滞后,立法方面还有很多缺憾,需要完善。

　　对于完善立法,刘剑文建议参考一些国际通行做法,完善一些主体税种和重点税种的相关制度。比如说营业税改征增值税,因为分别涉及国地税第一大税种,受影响企业众多,税收额巨大,应该进一步扩大覆盖行业,并通过立法的方式在国内全面推行,进一步为企业减负,使我国主体税种进一步合理化。

　　施正文则表示,财税制度应该有一些基本规矩和基本内容。比如说完善立法,财政花钱也好,收钱也好,必须在法律的规定之下,能干什么、不能干什么,由法律说了算,这是一个前提。他预计会进一步加快财政法、税收征管法、预算法等相关法案出台。

　　长江商报消息作者简介:湖北经济学院财政与公共管理学院院长,博士。中国财政学会理事、法国公共财政国际基金会学术委员、湖北地方财税制度研究中心主任。

　　财政分权是在一国既定的权力、行政权力、经济权力分层配置的框架内,中央和地方各级政府的收入、支出,以及财政管理等权限“下移”的一种制度安排。显然,财政分权绝非一种孤立的财政现象,它与一国的、经济、行政的分权化趋势和分权化程度选择紧密相连。各国的财政分权实践呈现出不同的特征,分析财政分权也有多个维度。

　　按分权程度的不同,可以把财政分权分为分权下的财政分权和行政分权下的财政分权。分权下的财政分权,是在宪法层面上,地方政府有高度的自治权。在事权划分上,充分体现地方政府的自治性、功能性和效率性。行政分权下的财政分权在分权的程度上低于分权下的财政分权。其基本特征表现为地方政府有一定的行政审批权和财政活动的自主权。钱颖一按地方政府拥有权力的大小把分权化划分为三种类型:不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制和完全的分权化。最极端的分权化形式是完全的分权化,即国家把一切经济权力完全下放到地方,包括国防、财政、货币等。分权化程度最低的一种类型是不伴随权力下放的行政代理,它仅仅把贯彻执行政策的任务放给了地方,但不给地方制定计划和选择政策的权力。介于这两种极端类型之间的是一种在政府层级体系内部的权力划分,这就是各种各样的联邦制。

　　按中央政府政策的决策方式把联邦主义分为三种:经济联邦主义、合作联邦主义和联邦主义。经济联邦主义的中央政府政策由被选举或被任命的中央计划者决定。这种联邦主义把经济效率目标放在政府目标的首位。合作联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表全体一致同意决定。合作联邦主义把经济效率目标作为中心目标,并鼓励地方政府在提供拥挤的公共服务中发挥作用。联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表大多数同意决定。

　　除上述将分权、行政分权作为财政分权的前提来划分财政分权类型外,就财政分权本身来分析财政分权,则可用地方财政收入占全国财政收入的比重、地方财政支出占全国财政支出的比重、地方财政收入自给率(地方财政收入自给率=一般预算内收入/可用财力)、地方财政支出自给率(地方财政支出自给率=一般预算内收入/一般预算支出)等指标来衡量

　　财政分权的程度。在现实中,表现为一种是支出分权,收入集权,强调的是财力与事权的相匹配。一种是收入分权,支出分权,强调的是财权与事权的相匹配。在教育、医疗、社保等民生型公共品均等化程度比较高的国家,中央政府收入占比高,支出占比也高。

　　无论是分权还是集权都各有利弊。如果我们建立一个完全分权的体制,固然能够得到分权的好处,但也必须承受分权的弊端;反之,如果建立一种完全集权体制,就得准备既获得集权之利亦蒙受集权之害。显然,两种极端选择都不理想。对于在和行政上比较集权的中国来说,采取财权与事权相匹配的财政分权模式是比较现实的选择。

　　从中国的现实情况看,2012年,虽然地方财政收入占全国收入比重由过去的45%左右上升到50%左右,但地方财政支出占全国财政支出的比重依然高达70%左右。我的研究结果表明,中国地方政府收入自给率和中国地方财政支出自给率分别为68%和53%。县乡基层政府财政收入自给率和财政支出自给率则更低,特别是财政支出自给率,不到50%。1994年分税制改革以来,中国的财政联邦制呈现出收入上移,事权下移的特征,是典型的支出分权模式,随之带来的是县乡财政困难。

　　要解决基层财政收入和支出自给率偏低的问题,财政分权可以有两种选择,一是收入下移,满足基层政府支出的需要;二是事权上移,减轻基层政府支出的压力。在强调公共服务均等化的今天,事权上移、减轻基层政府支出负担,实现中央和地方财权事权的相匹配是较为现实的选择。具体来说,可以先将义务教育等纯度比较高的公共物品的支出责任逐渐上移,提高义务教育在不同地区的均等化程度。而将一些地域性较强、受益性较强的公共物品的支出责任留给基层政府。至于社会保障和医保,应该逐渐实现全国统筹,提高其均等化,不过考虑到中国目前的经济发展水平和财政收入状况,以及身份保障、地域保障等问题,短期内实现有一定的难度,应该尽快解决社会保障领域存在的多轨制问题。

　　内容提要: 在中国迈向公共财政的过程中,《预算法修正案(草案二次审议稿)》的出台预示着我国公共财政的发展方向,而这部“航标”在彰显财政与法治的同时又具有诸多局限性,如预算法宗旨承袭旧义、预算原则不合时宜、预算权配置欠缺合理、地方债务风险应对不足、预算法责任单一等。认真对待这些难题,应前瞻性地考量中国当下国情,合理采纳我国预算改革积累的经验,吸收公共财政与法治的基本理念,从而重新厘定预算法立

　　法宗旨、调整预算基本原则、优化预算权配置、控制地方债务风险、修缮预算责任机制,以期为我国公共财政发展奠定良好的法治基础。

　　《预算法》堪称为一个国家的“亚宪法”,其重要性不言而喻。我国当前正处于艰难的转型期,深化体制改革已成为一项基本共识,理论界普遍认为以《预算法》的修订为契机,实现对预算监督机制和社会预算监督体系的规范建构,将是我国体制改革的突破口。[1]目前全国会公布的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称“预算审议稿”)[2]较之1994年制定的《预算法》,进行了一定程度的修改,条文也由七十九条增加到九十五条,其中对于预算全面性、公开性、问责性的规定无疑是预算法修订中的亮点,这些内容至少从法律价值和规范层面表现出预算法修订的关键所在。但审慎看待“预算审议稿”,其仍带有许多保守与落后的成分,尤其是从立足于追求和推动公共财政并实现预算化和法治化的角度而言,整个“预算审议稿”修改幅度偏小、修订内容较抽象以及增补条文缺乏可操作性,例如预算法的立法宗旨欠准确、预算权的配置依旧严重失衡、预算问责机制仍然落后等。本文试从公共财政、财政与法治的角度,对“预算审议稿”中的相关问题予以评析,以期对预算法的修订与完善有所裨益。

　　在整部预算法中,立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向,反映出立法者对预算法基本价值的认知,并牵引着预算法律制度体系的规范构建。考察“预算审议稿”,它完全承袭了《预算法》的第一条:为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。[3]因此“预算审议稿”的立法宗旨依然只是强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性,忽略了其他预算法律主体(例如代议主体、社会主体)的应有地位。当然,简要回顾1994年通过的《预算法》立法宗旨的形成背景,当时中国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的初始时期,其立法宗旨带有严重的计划经济体制“烙印”(例如凸出行政权力至上的观念),也就相对符合中国当时的基本国情。然而,时过境迁,随着公共财政理念的渐进引入与推广,当前社会各界对于预算内涵的认知已由唯一的“工具论”转变为两个层面:预算既是国家治理公民社会之工具,亦为公民社会治理国家之工具。源于对预算实质要义的不同认知,将对预算法立法宗旨的设计产生重大影响。

　　一方面,从预算产生和发展历史来看,预算最早起源于英国,其历来被称为“国家的钱袋子”,议会通过掌控“国家的钱袋子”来控制政府征税和支出行为。于是,预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为[4],促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴,从而确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益。因此,遵照预算的实质内涵,预算法的立法宗旨必须摆脱仅把预算当作是政府管理工具的狭隘认知,要突出预算法控权之品性。另一方面,从预算资金征管与分配来看,其体现出一种信托关系,人民既是预算信托的委托人与受益人,又是预算信托实施结果的最终承担者。而预算法作为规范国家预算行为的特别信托法,其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为,调整各预算主体间的预算权益关系,进而维护和实现这一最高利益,使人民的信托利益最大化。[5]因此,归结于立法规范而言,预算法立法宗旨必须秉承公共性的基本理念,对预算信托法律关系中的各个预算法主体(例如、政府、公众等)的基本权

　　基于上述认知,预算法立法宗旨应彰显公共财政的法治理念,突出代议制主体的主导地位,推动预算目的由“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。概言之,“预算审议稿”第一条“立法宗旨”应修订为——“为了规范和约束政府的预算收支行为,强化各级在预算活动中的监督和控制作用,明确预算法主体的权力(利)和责任,保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公众的需要,根据宪法,制定本法。”

　　法的基本原则是法的应然规定性和内在价值性之所在,它反映出一部法律的基本灵魂,它预示和指导着法律制度的变动与完善,同时是“一个用来进行法律论证的权威性出发点”

　　[6]。因此,法律原则作为维系法律规范之根本,能有效根治其自身逻辑演绎中经常发生的法律适用脱离法律原初目标的弊端,反之一部法律倘若不能通过归纳和演绎的方法来恰当地总结出若干法律原则,则难以构造出一个相对严格、周密的法律规范体系。[7]鉴于法律原则的重要性,预算原则作为预算管理活动的基本依据[8],预算法修订必须对其予以认真斟酌。考量“预算审议稿”第九条关于预算基本原则的规定——统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡。按照预算原则的基本要义,其应具备代表性、普遍性和全局性的特征,令人困惑的是,上述原则却未能真正体现当前预算法律所应显现的核心价值与宗旨,甚至在某种程度上落后于公共预算制度发展的需要。例如勤俭节约原则,这种明显不能体现公共预算基本精神的原则,不仅严重滞后于时代发展的步伐,而且将阻碍公共预算制度的成熟。因此,对于“预算审议稿”中归纳的基本预算原则,必须予以重新调整:

　　对于预算原则的研究,在不同时期财政学界提出了不同的见解,例如意大利尼琪和德国诺马克是传统预算原则的代表[9],德国经济学家瓦格纳的观点则是现代预算原则的典范[10],美国布坎南、瓦格纳更是指出有效的预算准则必须具备简单易懂、界线易辨以及能反映和表达全民价值观等[11],我国财税学界也从不同角度对预算原则进行较为深入的研究[12]。伴随着公共预算制度的进化,有关预算原则的归纳将是一个众说纷纭的过程[13],但就公共预算的发展现状而言,一些预算原则已为大多数国家和学者所认同[14]:公开性[15]、可靠性、完整性[16]、统一性和年度性等五项原则[17]。对于这五项原则,笔者认为它是公共预算的内在要求和发展倾向,体现出鲜明的公共预算特征,“预算审议稿”的完善过程应当予以合理采纳。另外,“预算审议稿”除了保留绩效原则和平衡原则外,还应:(1)确立分税制原则,从而在我国实行财政分权的体制下促进中央和地方政府之间事权和财权的合理划分,进而最终保障中国特色财政联邦制的形成;(2)增加(订)责任原则——通过对预算信托关系进行问责设置,既可以保障提供更好的公品与服务,又能有效控制政府行为。

　　在预算法律规范之中,预算权作为贯通整部预算法的筋脉,是推进预算和预算法治进程的关键,唯有搭建平衡的预算权架构,才能保障我国公共财政体制的规范建构,因此,对于预算权的规定无疑应予以认真对待。相对于原先政府被赋予了过多的预算权限空间而致使预算主体地位孱弱的《预算法》,“预算审议稿”对此有所改观。例如,第十九条赋予了专门机构对预算草案、调整案以及决算草案的初步审查权;第四十三条与四十四条对

　　的审查权进行了细化规定。但统筹分析“预算审议稿”全文,仍未能充分吸纳宪政、公共财政的精神,预算权制衡和监督体系依旧处于不平衡的状况:

　　首先,行政主体预算权的失范。考察“预算审议稿”全篇,存在多处授权性的法律条款,而这将导致预算权体系难以实现平衡:第一,第十一条虽然对预算公开进行了抽象规定,但是预算公开具体办法却授权由国务院规定,而预算公开既然是监督和控制政府行为的重要手段,政府作为理性的“经济人”,由其制定规则主导推进的预算公开将具有不可避免的妥协性、软弱性、不彻底性。第二,第十二条关于财政管理体制的规定[18],使行政主体主导和控制了财政体制管理的权力。我国《立法法》第八条至第十条明确规定,财政基本制度只能制定法律,即使暂时授权也只能由国务院制定行政法规,并且被授权机关不得再进行转授。然而,该条第二款将系关中央和地方基本经济制度的规定授权给国务院,而全国会的作用仅为“备案”而非“批准”;同时该条第三款将地方政府财政体制的管理权力转授给地方政府,这种规定显然是对《立法法》的公然违背。第三,“预算审议稿”第二十五条、第九十一条未对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的编制、执行和实施步骤进行规定,放弃了本应履行的立法职责,并将这些权力一揽子授权给国务院。对于这三项数额极大的预算,倘若不对其进行分权控制,那么将难以保证预算的完整性,最终将使政府所有收支游离于预算监督视野之外。

　　其次,立法主体预算权的虚化。在公共预算构建过程中,只要纳税人通过立法机关真正掌握政府预算的决定权和监督权,就极大地增强了客观经济力量阻止和否定权力主观孤行的能力,从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。[19]因此,对于我国预算法的修订,学术界最大的期望莫过于能落实的预算审批监督权,以此来改变在预算过程中仅是一个橡皮图章的形象。但令人遗憾的是,学界虽不断呼吁和强调要补正的预算权,但由于预算权力体系的改善将不可避免地触及到我国宪政体制改革中的敏感地带,导致一些本应享有的预算权,在“预算审议稿”中并未得到及时的回归。例如,“预算审议稿”第二章关于预算管理职权和第五章关于预算审查和批准的规定依然未能对预算否决权、预算修改权、分项审批权以及预算调整权等进行规定。另外,由于预算控制和监督的复杂性和专业性,行使预算权能必须依赖于专门预算机构的力量,但是“预算审议稿”却未对预算监督力量薄弱的现况予以考虑。

　　再次,社会主体预算权的缺位。“公众是变革的能动的参加者,不是指令或资助配给的被动的、顺从的接受者。”[20]通过公众的广泛参与来实现预算治理,既有助于使预算政策决策者及时了解民众的意愿,又能保障实现民众对政府官员的有效监督。反之,缺乏社会公众参与的预算决策将缺乏足够的基础,长此以往将导致公共财政资源的扭曲分配(如与政府相关的利益集团受益多而普通社会公众受益不足)。尤其在当前预算监督乏力的情况下,将社会主体作为预算权体系中的外部制衡力量,[21]能有效促进预算权监督和制约体系走向动态平衡。例如,随着我国市民社会的勃兴与公识的觉醒,一些地方政府在参与式预算改革过程中通过倡导公民与政府之间进行平等的对话,使公民的预算参与权、知情权、监督权等获得回归,推行了参与式预算改革,但是,“预算审议稿”并未对我国参与式预算改革的经验予以硬化,同时也未能给纳税人的预算权利留置必要空间,甚至缺乏关于预算、预算参与等概括性、宣示性或原则性条款的规定。

　　综上,当前我国预算权规范性的不足,行政机关明显占据了过多的预算权空间,而以为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。因此,要改善“预算审议稿”关于预算权配置欠平衡的状况,预算法的继续修订应适应预算与公共预算的发展潮流,在代议主体、行政主体以及社会主体之间不断调整、落实与完善预算权,这样才能形成一个规范化的预算权体系。[22]具体而言:

　　首先,预算权主导地位的激活。第一,应对立法委托进行限制。为改善“预算审议稿”委托立法过多的状况,必须采取审慎态势,对立法委托进行限制。立法机关自身作为一个被委托者,它所拥有的立法权是由宪法授予。为了保持立法机关作为主要立法者的地位,委托立法权不能无节制。委任立法权必须受到制约,或者受法定的目的、方式甚至细节的制约,或者受授权范围的制约,这是一项普遍公认的法律原则。[23]例如,财政管理体制作为《立法法》的基本法律保留项目,预算法不能将财政分权体制的立法权一揽子授予国务院,即使当前并不具备财政体制立法的条件,也应对相关立法授权进行严格限制——国务院只能对部分事项规定试行办法,同时报全国会备案。另外,当前的预算公开改革进程也应由主导,只有通过立法主导预算公开,预算公开才会真正纳入合法性范畴,对此“预算审议稿”的完善应对预算公开时限、途径、程序等进行细化规定。第二,预算权的程序化。“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜,它们是使人们融洽相处的惟一手段。”[24]因此,为缓和的预算审批权与监督权硬化过程中可能出现的震荡,可借助正当程序来逐步落实预算权:为强化初审的效果,应在各级会增设预算咨询辅助机构;为贯彻预算法定原则,预算年度的开始时间应晚于审批时间,按照我国“”召开的惯例,可将预算年度设定为每年公历4月1日至下一年3月30日;为规范审批权,应建立分项审批与表决制度;为增强对预算执行的监督,应在各级会增加预算监督机构。第三,补正预算修正权。预算修正权是指议会在审议预算草案过程中,可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力。对于预算修正权界限的设置,在总统制与内阁制国家有所不同,例如美国采用总统制,其国会拥有庞大的预算审议人力,其审议权限包括增额与减额修正而较少受限;但是采用内阁制的英国,其议会的预算审议人力较为不足,只能允许减额修正。[25]我国同于英国议会亦无充足的人力,只能明定的减额修正权而无增额修正权。第四,明确预算执行监督权。当前预算执行权的监督,主要以政府自身的横向与纵向监督为核心,而政府兼具公共利益维护者和自然人的私利倾向,当外在或内在约束不足,私利将占据上风而扭曲公益,从而利用公益身份背后的职权来谋取私利。只有在预算法中明确预算执行监督权,通过构建以为核心的预算执行监督体系,才能有效防止政府预算执行的违法行为。

　　其次,行政主体预算权的分化。如果按照“预算审议稿”的规定,那么我国财政部门将同时拥有预算编制权、预算执行权、预算监督权、国库经营权等,这不仅违背了分权制衡和内部控制的基本原理,而且将必然加剧权力滥用行为和“共谋”现象的产生。于是,分化行政主体预算权已呈刻不容缓之势:第一,政府预算编制权的规范化。当前由于一些准预算机构的存在(例如发改委拥有预算项目的审批权,财政部门则变成了一个拨款部门),导致财政部门预算编制权呈破碎化现象,降低了预算资源配置的效率。为提高预算编制机构的独立性,应建立一个直接对国务院总理负责的预算编制机构,来整合财政部门和准预算机构的预算编制权,实现预算资源的战略分配[26]。第二,国库经营权的规范化。按照法律逻辑,

　　财政资金主要来源于纳税人缴纳的税收,作为机关应当拥有国库经营权,非经法定程序授权,政府不得随意动用国库库款。因此,“预算审议稿”第54条将国库库款支配权赋予财政部门属严重违背法理。为强化对国库资金的监管和控制,应将国库经营权进行分化——财政部门依预算下达财政资金拨付指令,中国人民银行监管国库资金的收支拨付,同时两者间职权还必须具备一定的独立性。

　　再次,社会主体预算权的拓补。对于社会主体预算参与和监督作用的引入,必须关注公共预算中公民身份的二元分离:一是,作为市民消费者的地方模型公民;二是,作为个别客户的联邦层级公民。地方政府因服务公民社区而维持其合法性,中央或联邦政府则因满足公民个别需要而保持其合法性。[27]那么社会主体预算权的拓补则应匹配这种二元分离的结果:在地方政府层面,地方政府作为公共服务与公品的直接提供者,地方预算决策的根基应建立在定期与公民进行协商沟通、增强公民对预算的控制意识并取得公民对预算收支的认同感之上。[28]而在中央政府层面,则应关注和解决宏观性的问题,如预算赤字、税率高低以及财政风险等,因此,中央层级的公民更期待于通过一个、法治、透明政府的打造,来实现对议会、政府及其公职人员的“非暴力制度控制”。概言之,为促使社会主体预算权成为一种制度性的存在,预算法修订应适应预算、协商参与的发展趋势,在地方层级更加注重公民的预算参与权,中央层级充分满足公民的预算知情权等。

　　对于政府债务风险的控制一直是当代法治国家普遍面临的难题,如果控制不当将会产生一系列的社会、经济与道德问题[29],甚至影响到一个国家的经济继续发展、秩序稳定以及社会和谐进步。面对我国地方政府债务正处于居高不下的情势[30],为控制地方债务进一步膨胀,“预算审议稿”规定“地方政府不得发行地方政府债券”[31]。但是在我国尚未成型的财政联邦制下,地方政府债务风险的控制已不仅仅是禁止自由发债的问题,由于我国长期推行财政主导型的经济投资模式,而地方政府在财权不足而事权比例偏高的情况下,不得不另辟途径寻找资本来源(主要指地方融资平台),这种“预算软约束”形态下的政府融资方式致使地方融资平台负债规模急剧膨胀[32],从而造成地方债务风险的激增。因此,在我国政府公共债务之中,这些预算外融资致使地方政府面临的隐形负债和或有债务之风险,才是我国地方政府债务中应予以高度警惕的“洪水猛兽”。

　　当然,要使政府公共债务处于完全可控的范围之内,这已不是单一的预算法修订所能承载,它还涉及财政体制改革、金融体制改革、行政管理体制改革以及经济结构转型等诸多方面。但是预算法作为控制政府债务风险的直接有效手段,预算法的进一步修订仍必须对此给予高度重视:第一,立法理念上,应引导宪政精神发展。从深层次方面分析政府债务风险产生的法律原因,主要缘于宪法以及宪政精神的缺失,如果近期无法通过修宪来解决这些问题,则应考虑如何在具体的财税立法中全面体现宪政精神。[33]因此,必须在预算法完善过程中积极引入立法机关、审计机关、政府上下级之间对地方政府债务的监督效用,重点监督债务用途、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、举债限额以及偿债能力等,防止地方政府将债务风险转嫁给中央政府。第二,实体权力上,允许地方政府拥有举债权。预算法修订应根据地方政府的债务偿还和财政平衡能力来适当允许地方政府举借债务——既要明确地方政府举债权应遵循的“黄金准则”(即按照地方债务结构的分类,经常性债务和资本性债

　　务中的非公益性债务不能举债)[34],又要规范地方发债法律关系中的发债主体、发债行为以及发债责任等。第三,程序机制上,将地方政府预算外的隐形负债和或有债务纳入政府中长期财政预算规划的控制范围、完善银行的支付和信用体系以监督地方政府的行为、打造阳光的地方融资平台来发挥社会公众对政府融资动态过程的监督作用等,从而逐渐降低地方政府融资风险并确保地方政府融资符合可持续发展的要求。

　　遵照责权统一的预算法原则,考量“预算审议稿”第十章关于法律责任的规定,较之原先《预算法》进行了一定程度的修缮,大体于同级政府(部门)之间、上下级政府(部门)之间构建了一个相对完善的法律责任体系,从而在政府预算权内部初步形成了责任与权力相对应的责任制。然而“预算审议稿”也仅是从政府内部监督与管理的角度对政府预算违法行为进行扩充规定,并未将预算问责制拓展到、公众预算监督法律关系的范畴,例如“预算审议稿”缺乏以权力机关——为主体的责任追究,而且从法律责任形态的角度而言,“预算审议稿”只是单一规定了行政处分的责任形态,缺乏经济责任和责任的必要规定,并且由于我国司法救济机制的欠完善,许多不规范或不合理的预算行为都游离于预算问责范畴之外,预算法定原则几乎丧失了其应有的约束力。例如,在预算执行过程中经常出现任意追加预算、挪用预算资金,致使预算和决算之间差距甚大。对此,为补充当前较为单薄的预算问责机制以夯实责权统一的基础,应该遵循可诉性理念的基本要求[35],深刻剖析预算责任的内在特征,以完成修缮预算责任机制的重要任务。

　　在国家预算中,预算编制(分配财政资金)、预算执行(使用和运营财政资金)的决策者和财政资金的来源者(亦即所有者)是分离的,那么按照基本的法律逻辑,支配纳税人的经济资源就意味着责任(义务),这种责任是一种法定的公益信托和自益信托相混合的责任。如果国家预算主体(包括政府、政府各部门、各单位)辜负了人民的信赖,其行为过分地偏离人民信托利益的要求,人民应该有权以选票、以法律责任的形式对其背信行为进行制裁。[36]因此,基于预算责任产生的根源,归纳其基本要义,预算责任应是一种对不当预算行为或预算决策的批判、审查、撤销以及纠正等,同时对决策失误者和不当行为者进行惩罚,从而使减损的公共利益得到复归,并消除预算过程中的潜藏威胁。于是,为充分发挥预算责任机制的效用,除了“预算审议稿”中已有的行政责任、刑事责任外,还应根据预算主体、预算行为、预算程序的基本特征,研究各种预算责任的组合,既要使预算违法主体分别向机关、纳税人承担责任、经济赔偿责任,又要构建相应的预算诉讼制度以完善预算责任机制:

　　首先,补充问责。一般而言,问责包括两重因素:可回答性(answerability),即“公共官员有义务告知和解释他们正在做什么”;实施性(enforcement) ,即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。[37]具体而言:一方面,各级政府作为预算编制、预算执行主体,应主动向同级或会述职,并自觉接受、公众等预算监督主体的检验与监督,一旦监督主体对预算的某个过程产生困惑或质疑,政府应向其及时阐明原因、说明情况、公开必要信息等。对应于相关制度,最为重要的是要完善各级对政府预算全程的质询机制,为保证其合理性和有效性,应对预算质询机制的提起条件、具体程序、政府的解释义务等作出规定。[38]另一方面,在西方议会制国家,如果政府预算案被多次否决,政府将承担责任——要么政府官员自动辞职、要么提请国家元首解

　　散议会,重新选举等。由于中西方体制与法律文化的差异,我国问责制度尚处于萌芽状态,但是问责制度的构建不容懈怠。我国已出现地方预算案被否决的现象[39],这需纳入问责的范畴,即应在“预算审议稿”中增加及其会对政府问责的规定,如责成政府在规定期限内不断修改,倘若出现政府拒不修改或多次(一般为三次)被否决的情形,相关则应主动辞职或被依法罢免等。

　　其次,增加经济责任。预算经济责任的范畴主要包括预算违法主体的赔偿或补偿责任,以及罚息、支付违约金等。对于经济责任的增补,其因在于许多预算违法行为出现的动力根源是为了获取非法的预算经济利益,唯有对这些违法行为科以经济问责,从而增加预算违法行为的成本,才能减少预算违法行为的发生,并对受损的公共利益予以适当救济。[40]对于预算经济责任的补充,可根据“预算审议稿”归纳的预算违法行为类型(“预算审议稿”第八十七、八十八、八十九条),如果政府公职人员出于故意或有重大过失,除了承担业已规定的行政责任与刑事责任,还必须相应承担经济责任,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员必须给予惩罚性赔偿,并且对于妨碍损害赔偿请求权实现的不当行为,国家应该拥有诉诸于法院救济的权力。

　　再次,构建预算公益诉讼制度。分析预算违法行为的性质,它侵犯的法益标的为社会公共利益,为救济这种法益,传统诉讼机制具有明显的局限性,对此需要构建一种能有效保护纳税益的纳税人诉讼制度[41]——预算公益诉讼制度,以维护预算公共性价值。倘若缺乏预算公益诉讼制度对社会公益的衡量和保护,那么这种利益调整就会取决于或然性或偶然性,或者取决于某个有权强制执行它自己的决定的群体的武断命令。[42]对于预算公益诉讼制度的构建准则,必须要求预算权力主体一旦出现僭权或滥权等侵犯预算公共利益的行为,纳税人不仅能够依照预算法律文本中的预算问责规范及时向法院提起诉讼,而且能有效借助法院的制裁力量来纠正不当的预算行为,并能通过诉讼程序得出合乎社会正义的正确处理。例如,“预算审议稿”对预算公益诉讼制度的具体构建,可以增加有关预算公开异议的解决条款,赋予公民拥有行政复议权和行政诉讼权,那么公众如果认为政府预算公开的内容不规范、不真实以及不明确等,或者公众对向政府申请的预算公开信息存在异议,公民都有权依照预算法律规范获得救济,从而通过预算责任机制来“倒逼”预算公开的彻底实现。

　　“预算是一个涉及到权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程,并在国家生活中占据着重要地位。”[43]正因预算的重要性、复杂性以及统筹性,而预算法又作为预算主体行为的基本导向,国人对预算法的修订尤为期待[44]——希望新的预算法能够合理涵载公共预算理念的内涵、吸收我国预算经验以及硬化预算法定基本原则等,甚至寄厚望于通过预算法的合理修订能为我国体制的转型、公民社会的成熟以及公共财政的发展打下坚实的基础。但正对现实,《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》作为一部历经多方立法主体激烈博弈并相互妥协的产物,加之我国《宪法》对预算基本规则规定严重不足,导致我国预算法承载了过多的预算法律价值和预算法治难题,预算法的修订正面临着不能承受之重。对此,有学者提出由于预算法修订并非仅涉政府预算管理的技术性,而应认真对待一国的架构、财政体制以及权力体系,如果预算法修订对财政的性和法治性问题进行忽视,公共财政制度的规范建构也将是一个不切实际的幻想。[45]由是可知,预算法的修

　　订是十分艰难复杂的系统工程,它将伴随着我国体制改革逐渐踏入深水区,需要依靠整个财税法律领域甚至宪法领域对预算法修订难题进行协同应对,并由国务院同步配套制定预算法实施条例等,才能逐步解决当前“预算审议稿”中存在的诸多问题,从而保证公共财政制度的健康发展。

　　“鬼城”是人们对空置率过高甚至被废弃的城市区域的俗称,有学者根据成因将“鬼城”分为灾难型“鬼城”、衰落型“鬼城”和规划型“鬼城”三种类型。其中,规划型“鬼城”又分为规划超前型“鬼城”、规划滞后型“鬼城”和房地产型“鬼城”三种。我国目前较多是房地产型“鬼城”,核心原因是过分追逐房地产利益,违背城市化规律,目前社会关注的鄂尔多斯就是典型案例。违背客观规律,就必然遭到惩罚,所以不是所有的“鬼城”都能复活。但基于中国目前城市化进程的现状,如果把握机遇,率先而为,一些房地产型“鬼城”复活,也并非完全无望。

　　进城市化的加速。所以,破解“鬼城”的思路,并不难,无非是通过创造就业、创造财富、创造消费,发挥货币之水和自然之水的功能,再加一张交通网,引资和引人。但是,我国城市化进程仍处于人口和产业向大城市聚集的阶段,中小型城市要成功引资和引人都不容易,以时间换发展的周期会相对较长。

　　的同比增速;引人方面,包括已陆续搬迁到新区办公的鄂尔多斯市属机关单位干部职工、在鄂尔多斯办学的大中院校和市属中小学学生、引进的工业项目的产业工人、生态移民等

　　房人口不计,全部转为城镇人口,也只能消化近三年来累计开工施工房地产面积的近一半。而目前的引资,也主要集中在地方政府项目对接和央企,可持续性令人担忧。

　　户籍改革、就业、医疗、教育等公品的供给,解决人的城市化问题;三是以交通为核心,连接形成真正的城市圈,方便产业和人口的迁徙与聚集。如鄂尔多斯,在本身人口规

　　“产城融合”是复活“鬼城”的关键。鄂尔多斯也有大力发展非煤经济的目标,计划到2017年实现非煤产业占工业增加值的比重达到50%以上。但问题是,目前遭遇了资源换项目的尴尬,比如华泰汽车拿走了超过10亿元的煤炭资源、圈了土地,项目却落空了。如何产城融合,实现经济结构的转型,这就需要政府有长远眼光,实现传统优势的转化。如鄂尔多斯,一是需要善于将传统煤炭资源的优势转化为低廉的能源价格优势,以吸引和培育新型的企业或者产业,特别是要走产业集群的道路;二是要学习江浙的成功之道,将羊毛纺织优势转化为产业和商业集聚地;三是要立足消费这一城市的根,加大商业配套建设,利用商业优势吸引入住和移居。

　　美国著名城市理论家芒福德说,在任何时代,城市都代表着一种文明水平,代表着更有价值、更有意义的生活。古希腊哲学家亚里士多德也曾经有一个对城市的经典定义:“人们为了生活来到城市,为了更好的生活而留居于城市。”所以,在复活“鬼城”的努力中,还需要注意弘扬城市特色文化,注重人文价值关怀,在让人们心理、情感和价值上获得更大满足、增强市民对城市认同感的同时,也可以培育和发展城市旅游产业,对增加城市吸引力、盘活过剩房产也是大有裨益的。

　　已经形成的“鬼城”如何复活,固然令人苦恼,但更令人忧虑的是,在城镇化的旗帜下,一些三、四线城市还在前赴后继地奔往“鬼城”的道路之上。城市化首先是人的城市化,而非人造的城市化,但人的城市化源于人性,人造的城市化源于权力。所以,要避免新的灾难不断产生,就必须有新的机制强迫政府走出“土地经济”,真正将广泛的公众意见吸纳到理性决策系统之中,返利于民,回归“城市让生活更美好”的初衷。否则,复活众多的“鬼城”,终将成为一项不可能完成的任务。

　　在城镇化的噱头吸引下,地方政府被开发商稍加鼓动,便纷纷加入“造城”计划之列。二三四线城市中无论是成都的天府新城,亦或被广泛报道的贵阳等地,由于生活配套设施不完善,当地人依然习惯在老城新区两地奔波,而变化最快则是望其项背的房价。

　　三四线城市房地产市场泡沫已经开始破裂。业内人士担忧,各地缺乏配套设施的造城计划,如今一味享受政策扶持,未来都面临着“被城镇化”、“空城”等市场崩盘风险。

　　10月29日,引资总额高达750亿元,号称40分钟可达广州中心区的广州萝岗中新知识城项目举行开工仪式,至此,广州国际城、天河智慧城、花都国际空港城、南站商务区等十大新城计划将接踵而来。此外比邻广州,去年获批国家级的南沙滨海新城、佛山新城等也在遍地开花。

　　在广州市社科院高级研究员彭澎看来,对于北京、上海、广州这样的一线城市来说是有必要建造新城的,因为一线城市的人口密度太大,随着外来人口不断增加,人口的压力使得这些城市有必要通过新城分担部分人口。

　　但是,近年来随着一线城市风起云涌的造城计划,诸如成都、天津、南昌等二三线城市也不甘寂寞,也加入了造城之列。

　　早在2003年成都修订的城市规划中就提出打造城南副中心计划,预计到2020年市区面积扩大6倍,期间引进IBM、诺基亚、英特尔以及华为等各路资本建立产业园区。2011年,以制造业为主的国际化天府新区概念出炉,到今年年初,天府新城规划才正式获批。

　　早在2000年,南昌政府就已正式启动红谷滩新区打造,其中的中央商务区或将成为华中地区的金融中心区(CBD);天海新城更是汇集临空产业区、新生态城、临港工业区等9大功能。

　　今年9月底,记者曾走访宁波慈溪这样的四线城市,在开辟城东商务新城后,政府重点又移师城西,吸引这样大房企进入,现场遍地只见各家房企楼盘罗列,但同时,当地人气、生活配套设施却明显欠缺。

　　彭澎表示,政府造城的一种模式是先搞房地产,随后再完善配套设施,进行产业转移;另一种就是先搞产业,再搞房地产、CBD。值得注意的是,只有产城联动,产业和房地产相互跟进,才能带动就业和置业。

　　“现在广州南沙建的新城,由于距离市区较远,地铁等交通设施也不方便,娱乐设施较少,有的人虽然在那边买了房,但迟迟没有搬过去住。同样佛山建的新城,临近电视台、体育城,但是相关的配套设施还没有完善,人气也不足”,彭澎说。

　　“一直以来政府部门都是采取先规划,再投产这种模式,往往造成新城建好了但却没人住的现象”,中原集团市场研究部总监刘渊指出,十几年前上海、广州新建的目前还处于过剩的状态,二三线城市建设的新城在空置率高、人流量不足方面的问题可能要比一线城市严重一些。

　　据近期广州不少机构季度报告显示,珠江新城CBD第三季度写字楼的空置率依然达13%,维持全市高位,由于商业供应量大,租金也面临下滑风险。

　　刘渊认为,政府规划先行的好处是政府能够进行整体上的规划,完善基础设施、道路建设等方面,但弊端可能导致规划偏差的风险,如果供应量过剩,超过需求,就会产生问题。

　　“现在来看,红谷滩新区虽然比10年前入住率提升,但是晚上还是没什么人气。相比老城区,教育医疗依旧没那么方便”,一位在南昌某国企单位上班的小蔡对于新城如此感慨,南昌新城10年前政府就开始打造规划了,直通老城的第一条地铁,1号线年才开通。

　　同样,家住成都老城区的刘佳,在成都世纪新城国际会展中心附近上班,“现在上下班就是在老城区和新城区之间来回奔波,那边基本都是写字楼,吃饭、逛街都不方便,都是自己带盒饭”,她无奈说,每天耗在路上的时间起码2个多小时,通常晚上回到家吃过饭已9点过。

　　成都地产行业一圈内人士称,天府新城属于政府打造天府新区的一部分,“以前号称打造城南CBD,现在又换个新的说法,叫产城一体,依托成都高新区,四川新加坡工业园区,重新修一个新城,为产业发展服务。”

　　“规划天府新区要入住680万人口,但目前才200万,也就意味着未来5-10年填满400万人口空缺”,上述地产圈人士对此表示担忧,“但人从哪里来?尤其是写字楼,已经严重过剩,一到晚上就是一座空城,不仅写字楼黑的,很多住宅也是黑的”,他说。

　　面对大规模的造城运动,广州地产专家坦言,一线城市造新城是为了满足经济发展的需要,对于二线城市来说,每个城市自身的发展条件不同,情况不同,不能一概而论。目前甚至三线城市也开始搞CBD以及居住产业,发展速度较快,但这些城市的

　　最近一两年,已有多个地方被爆出“鬼城”等消息,贵阳等地更被频频提及。“二三线城市可能会出现“有硬件无人口”的现象,导致“空城”、“鬼城”的出现。”邓浩志强调,高空置率、配套不足并不是由政府规划导致的,导致这些问题产生的最大根本是资金问题,用时间来换资金,这是许多新城的做法。

　　作为地方政府造新城计划的一部分,各地的商业地产发展迅速,并引来房企新一轮圈地运动。写字楼、零售物业等等多种商业地产这两年在中小城市获得大量繁殖机会,进而出现过剩现象。

　　据世邦魏理仕最新房地产三季度市场调查显示,不论是写字楼还是零售物业,本季度新增供应集中在二线城市,单从第三季度全国写字楼新增供应来看,高达100.5万平方米,尤以华西市场为主;零售物业方面,全国范围新增供应量约220万平方米,环比增长273.7%,新增体量中有近八成位于二线城市。

　　“二三线城市商业供应太大,成都办公楼过去18个月总存量已从290万平方米增加到当前470万平方米”,世邦魏理仕中国区研究部执行董事陈仲伟表示,“商业地产对当地就业、经济有拉动作用,政府不会下重手整顿,因此现在并不担忧会有针对性政策出台,反而担心政府推出太多商业地。”

　　“中小城市尤其是三四线城市更多的只是以产业新城为名,直接进地产市场开发”同策咨询研究中心总监张宏伟如是说,在缺乏产业导入与支撑的前提下,不少城市出台新的产业发展规划,以此为基础开发产业新城。

　　他指出,这种“被城镇化”将会导致市场供应没有办法顺利去化,或者卖出去的房子由于配套不全等原因没有人居住成为“空城”。“‘被城镇化’与‘空城’导致二三四线等城市面临比较大的市场风险,缺乏产业与配套势必会助推这些城市面临崩盘的风险”,张宏伟说。

　　国务院发展研究中心主任李伟日前在北京一个公开论坛上指出,国内房地产市场风险仍在进一步积累,区域性分化趋势越来越明显,目前三四线城市房地产市场却呈现出土地供给和住房供给双松的局面,温州等地的房价已经开始下跌,出现了泡沫破

　　[提要]十八届三中全会于11月9日至12日期间召开。但令人意外的,此前曾被全国热议的楼市调控长效机制、房产税、以房养老等议题,都不曾提及。但在其中,我们也不难发现本次公报所提到的土地政策,虽未正式表明是对房地产市场的有效改革措施,但却显示出中央政府对平稳房价的一大决心。

　　十八届三中全会于11月9日至12日期间召开。但令人意外的,此前曾被全国热议的楼市调控长效机制、房产税、以房养老等议题,都不曾提及。但在其中,我们也不难发现本次公报所提到的土地政策,虽未正式表明是对房地产市场的有效改革措施,但却显示出中央政府对平稳房价的一大决心。

　　在本次三中全会召开之前,国家曾表示,解决群众住房问题是一项长期任务,还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。事实上,这样的表述令业内对建立长效房地产调控机制的预期进一步升温。

　　业内表示,对于通过市场解决的问题,财税和金融改革将先行一步,土地问题更多将放在城镇化进程中解决。政府的着力点将放在市场监管、保障房等问题上。

　　来自市场的情况显示,近段时间,包括北京、温州在内的地方政府正在释放出政策放松的信号:温州农村土地使用权流转破局、北京限房价地块出让都表明土地管理制度改革的逐步展开。

　　国家对关于保障房和棚户区改造的表态,也无疑透露出下一步楼市调控继续以稳为主,但土地市场方面,则会通过土地流转扩大土地供应来降温。

　　在十八届三中全会会议公报中,明确提出建立城乡统一的建设用地市场,让广大农民平等参与现代化进程,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。

　　给予农民更多产权,是化解中国土地财政的重要举措。一方面,这将会减少地方政府对农村土地的征用,农民土地或不再办理征地手续,由农民直接开发;另一方面,农民的土地使用权或可以转让,土地产权多元化,将使得土地市场更加丰富,不再局限于地方政府征地。

　　从本届政府对房地产市场调控的态度来看,以后基本不提房价,不会过多频率发布“国字头”调控政策,更多的通过增加供应市场手段、经济手段调节市场,改变市场供求关系,发挥市场在房地产市场资源配置中的决定性作用。

　　著名财经评论员叶檀:公报没有提及住房问题是在意料之中的,对于公报中提及的“赋予农民更多财产权利”,农民的财产权利主要表现在农民拥有公平享受土地溢价的权利,以及是否允许农村土地流转等问题。无论何种方式,农民的财产权不应该被剥夺,而应该成为城镇化过程中农民的第一桶金,完成城乡对接过程中的平稳过渡。这里所表述的“财产权利”不一定指的是所谓小产权房,小产权房本就是与法律相违背的,即便有农民造了小产权房,很大程度上也是为了提高其土地溢价。

　　中国社会科学院研究员曹建海:这一政策是对地方政府土地财政的沉重打击,地方政府饥饿营销下的土地供应短缺问题将得到解决,由此造成的房价高涨问题也将因此减弱。

　　国家开发银行研究院副院长、中国社科院金融所金融市场室主任曹红辉:对此,值得注意的是“建立城乡统一的建设用地市场”提法。这表明农村土地流转将不再局限于农村,而是跟城市市场并轨,相比过去将更具有可操作性,“值得注意的是,这里单独提出了‘建设用地’,接下来更多农村土地将进入供应,意味着城市房地产价格将受到冲击。”

　　中国房地产研究会副会长胡志刚:目前,一线城市的发展规模较大,国有土地受限制,将处于城市近郊、配套较好、交通较为发达的集体土地融入到城市供应上,可以加大土地供应量,缓解房价过快上涨问题。同时,城乡一体化后,一线城市的发展压力,可以向二三线城市疏导,促进二三线城市的较快发展。

　　亚太城市研究会房地产分会会长陈宝存:这表明政府放宽了对楼市的调控,未来房地产市场肯定是市场化手段突出,行政化手段逐步退出。因为此前行政化的对楼市的管理并没有达到目的,所以政府要退出,让位给市场来调控房地产。既然市场占据主导,那么像限购限贷这种行政化手段会逐渐被取代。但短时间内,楼市供需严峻的地区是不会放宽政策的,一些供需矛盾不严重的地区会逐渐取消这种限购限贷政策。

　　在长和护师的指导下工作,主要负责病人的基础护理和付治疗,协助医生抢救,完成病人的输液和指导病人正确服药及心理健康宣教,根据医嘱完成病人的输血工作,病人进行化疗时要负责心电监护仪的操作。人

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　　1.能熟练进行各项护理操作,应变能力强,能在实际操作中不断地学习,因而能很快融入到新的工作中;

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